Onderzoeksrapport: Regulering in Vlaanderen in kaart gebracht. Analyse van regulerende organisaties (2009)

Auteurs: Rommel Jan & Verhoest Koen. 130 p.
Project: Organisatie en management van regulering (2007-2011)
Depotnummer: D/2009/10106/002

• Inhoudstafel
• pdf-document
• Aanvraag rapport
• Meer info project

Samenvatting

Regulering is een belangrijk beleidsinstrument van de overheid, dat intensief wordt aangewend om economische en sociale activiteiten te regelen. ‘Regulering’ verwijst naar het gebruik van wetten en regels om maatschappelijke actoren te sturen. Hiertoe worden concrete normen bepaald (vb. geboden, verboden), die ook worden opgevolgd en gehandhaafd (via monitoring, audit en inspectie, interventies en eventueel sanctionering).

Bij een doorgedreven gebruik van regulering kunnen een aantal nadelige gevolgen ontstaan. Informatieverplichtingen die voortvloeien uit regels leggen bepaalde administratieve lasten op aan bedrijven, burgers en andere overheden. Administratieve lasten zijn vaak het gevolg van een slechte afstemming tussen de verschillende regulerende instanties op verschillende overheidsniveaus. Dat leidt tot meervoudige gegevensopvraging, niet relevante vergunningen en controles, lange doorlooptijden en veel onduidelijkheid bij de bedrijven tot welke instantie ze zich moeten wenden.

Ten eerste is er een hoog aantal regulerinsinstanties, zodat regulering dermate complex geworden is dat weinigen nog een duidelijk zicht hebben over welke instanties er allemaal bestaan. Ten tweede is de taakverdeling van die instanties niet altijd even duidelijk en dikwijls niet op elkaar afgestemd. Taken zijn verspreid over meerdere organisaties, waardoor er versnippering ontstaat en instanties naast elkaar werken. Behalve reguleringskosten kan dit ook leiden tot een verminderde effectiviteit van regulering, zoals inconsistentie omdat instanties eenzelfde regel anders interpreteren.

Deze stellingen worden zelden empirisch bestudeerd. Analyses zijn vaak beperkt tot individuele sectoren en negeren de grote verschillen tussen sectoren inzake complexiteit. Er ontbreekt een cross-sectorale analyse die een globaal beeld kan geven van alle reguleringsinstanties. Dit rapport ontwikkelt een regimebenadering om deze vragen beter te beantwoorden. Deze benadering legt de klemtoon op de actoren die betrokken zijn bij regulering en hun respectievelijke taken. Het uitgangspunt is dat sectoren zelden volledig gestuurd worden door één enkele instantie maar wel door een diverse groep van instanties (het regulerende regime), die elk slechts een aantal taken uit de reguleringsketen hebben. Door de actoren en hun taken in kaart te brengen kan beter voorspeld worden waar er potentieel hoge administratieve lasten en zijn een waar bijgevolg de afstemming moet verbeterd worden.

De resultaten in dit rapport bevestigen de hypothese dat regulering complex is. Er zijn veel (types) organisaties, die zich in diverse sectoren en op verschillende overheidsniveaus bevinden. Er zijn in totaal 277 instanties, waarbij regulerende commissies de meest frequente vorm zijn (154). Er zijn echter ook heel wat agentschappen (57), departementen (31) en private verenigingen (21). Dit toont aan dat alle types sterk betrokken zijn en wijst erop dat regulering meerdere types organisaties omvat. Veruit de grootste groep organisaties is actief in economische regulering. Deze categorie bevat zelfs meer instanties dan maatschappelijke en algemene regulering samen. Verschillende bevindingen wijzen erop dat de verschillende sectoren unieke kenmerken hebben. Om geloofwaardig te zijn moeten economische taken afgezonderd worden van politici. Economische regulering maakt daarom vaker dan andere types gebruik van commissies en zelfregulering. Economische instanties zijn ook meer gespecialiseerd omdat ze minder taken hebben dan maatschappelijke reguleringsinstanties.

De meeste beleidsvelden worden gedeeld door ten minste twee overheidsniveaus, al zijn er verschillen met betrekking tot het aantal niveaus en het gewicht dat elk niveau heeft. In sommige sectoren is er weinig betrokkenheid van meerdere niveaus (defensie, onderwijs, huisvesting, cultuur, sociale bescherming). Andere sectoren als economische aangelegenheden, milieubescherming en gezondheidszorg zijn echter bijna gelijkmatig verdeeld tussen het Vlaamse en federale niveau. De doelgroepen in deze sectoren zullen dus te maken hebben met instanties van meerdere niveaus.
Niet elke spreiding van taken betekent echter automatisch een verhoging van reguleringskosten. Het is vooral belangrijk dat de afstemming tussen instanties optimaal verloopt. In het rapport bespreken we met behulp van de empirische data in welke gevallen de coördinatie tussen organisaties moet geoptimaliseerd worden. Kort samengevat is dit vooral problematisch wanneer:

• Binnen reguleringsketens meerdere types organisaties actief zijn;
• Verschillende types organisaties actief zijn in dezelfde regulerende taak;
• Meerdere organisaties dezelfde regulerende taak verrichten binnen een bepaald reguleringsdomein;
• Reguleringsvelden gekenmerkt worden door een groot aantal organisaties;
• Beleidssectoren gekenmerkt worden door een groot aantal organisaties;
• Binnen beleidssectoren er meerdere overheidsniveaus aanwezig zijn, vooral in de sectoren die gelijkmatig verdeeld zijn over het Vlaamse en federale niveau.

Inhoudstafel

1. Algemene inleiding
2. Verschuivingen in regulering

> 2.1. Een werkdefinitie van regulering
> 2.2. Vormen van proliferatie

> 2.2.1. Proliferatie van actoren

> 2.2.1.1. Ministeriële departementen
> 2.2.1.2. Regulerende agentschappen
> 2.2.1.3. Zelfregulering en regulerende commissies

> 2.2.2. Proliferatie over sectoren
> 2.2.3. Proliferatie over overheidsniveaus

> 2.2.3.1. Gemeenschappelijke bevoegdheden
> 2.2.3.2. Exclusieve bevoegdheden

3. Gevolgen van proliferatie : het belang van regulerende regimes

> 3.1. Wat zijn regulerende regimes?
> 3.2. Verspreiding van taken als centrale kenmerk van regimes

> 3.2.1. Spreiding tussen types van organisaties
> 3.2.2. Spreiding over sectoren
> 3.2.3. Spreiding over overheidsniveaus

> 3.3. Een regimebenadering van ‘betere regulering’
> 3.4. Organisatie van regulering: internationale ervaringen

> 3.4.1. Verenigd Koninkrijk
> 3.4.2. Ierland
> 3.4.3. Noorwegen
> 3.4.4. Zweden
> 3.4.5. Nederland

> 3.4.5.1. Hervorming van de toezichtfunctie

> 3.4.6. Besluiten van de internationale strategieën
> 3.4.7. Regulering in Vlaanderen

> 3.4.7.1. Situering
> 3.4.7.2. Organisatie van regulering

> 3.5. Een databank als middel om regimes in kaart te brengen

> 3.5.1. Onderzoeksvragen

4. Onderzoeksmethode

> 4.1. Dataverzameling
> 4.2. Operationalisering van de variabelen

5. Empirische resultaten

> 5.1. Soorten organisaties

> 5.1.1. Data-analyse
> 5.1.2. Internationale vergelijking
> 5.1.3. Besluit

> 5.2. Verdeling over sectoren van regulering

> 5.2.1. Verdeling over reguleringsdomeinen en –velden

> 5.2.1.1. Data-analyse van reguleringsdomeinen
> 5.2.1.2. Data-analyse van reguleringsvelden
> 5.2.1.3. Internationale vergelijking
> 5.2.1.4. Besluit

> 5.2.2. Verdeling over beleidssectoren

> 5.2.2.1. Data-analyse
> 5.2.2.2. Besluit

> 5.2.3. Regulation inside government

> 5.3. Verdeling over overheidsniveaus

> 5.3.1. Data-analyse
> 5.3.2. Besluit

> 5.4. Voorbeeld van mapping van specifieke sectoren

> 5.4.1. Arbeidsmarkt en tewerkstelling

> 5.4.1.1. Proliferatie
> 5.4.1.2. Effectiviteit van regulering
> 5.4.1.3. Coördinatie van monitoring en handhaving

6. Algemeen besluit

> 6.1. Types organisaties
> 6.2. Sectoren van regulering
> 6.3. Overheidsniveaus

Referenties
Bijlage 1: Coderingsschema – lijst van variabelen
Bijlage 2: Samenstelling klankbordgroep