|
Kampen Jarl K., Van de Walle Steven, Bouckaert
Geert & Maddens Bart. december 2003.
Leuven: Instituut voor de Overheid. 120 p.
Identificatienummer: IO05050016
Onderzoek & andere rapporten
Het project Burgergericht
Besturen: Kwaliteit en Vertrouwen in de Overheid, uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid (KU Leuven), is gesitueerd
binnen
het Programma Beleidsgericht Onderzoek (PBO 99B/1/14) van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Het onderzoeksproject heeft als doel
te peilen naar
oorzaken en niveaus van wantrouwen en ontevredenheid bij klanten
van overheidsdiensten en burgers, hetzij op macro (de overheid als geheel), meso (het
niveau
van de publieke organisatie) of micro niveau (het niveau van dienstverlening
van de overheidsinstellingen). Het onderzoek startte in november 2000
en loopt tot
en met oktober 2004.
Dit rapport is het zevende in een reeks onderzoeksrapporten geproduceerd
in het kader van het programma Burgergericht Bestuur: Kwaliteit en Vertrouwen
in
de Overheid. Het bouwt voort op de theoretische beschouwingen en
statistische analyses die in het kader van de survey “Werken Aan De Overheid” werden
gedaan
en die tot doel hebben de relatie tussen de kwaliteit van overheidsdienstverlening op de tevredenheid en het vertrouwen van burgers in diensten, administraties
en
de overheid in het algemeen te onderzoeken. In dit rapport willen
we op grond van klanten- en burgerbevragingen nagaan of en in welke mate er
een verband is
tussen tevredenheid met overheidsdienstverlening en vertrouwen
in de overheid.
Andere rapporten van het project Burgergericht
Besturen: Kwaliteit en Vertrouwen in de Overheid.
Samenvatting
Verschillende onderzoeken hebben aangetoond dat moderne democratie¨en
lijden aan een negatief imago bij de bevolking. Het debat over de daling
van
het vertrouwen in de overheid in het algemeen en haar instituten
in het bijzonder vormt ´e´en van de grootste uitdagingen voor Westerse
beleidsmakers.
Studie van het vertrouwen in de overheid strekt zich inmiddels
uit over verschillende decennia (zie Van de Walle, Bouckaert, Maddens & Kampen, 2002).
De Amerikaanse politicoloog Easton maakte in 1965 een belangrijke
tweedeling in het begrip overheid. Vertrouwen in de overheid, zo stelt hij,
berust
enerzijds op de steun voor het staatsbestel (zgn. diffuse steun)
en anderzijds op de steun voor de actoren en producten (output) van het staatsbestel
(zgn.
specifieke steun). Men kan een hartstochtelijke hekel hebben aan
hedendaagse politici en t´och de democratie steunen. Een computeranalogie
luidt dat men
vertrouwen kan hebben in een pc en aangekoppelde printer (hardware),
maar wantrouwen in de persoon achter het toetsenbord en de regelgeving
die wordt
afgedrukt. Als analytisch model blijkt het echter zinvol te zijn
om in plaats van een twee-, een driedeling van de overheid aan te houden. Het
(diffuus) begrip
overheid, zo blijkt uit empirische studie (Kampen & Van de
Walle, 2003), valt uiteen in drie pijlers:
1. de overheidsadministraties en -diensten en de perceptie van
hun werking,
2. de politieke instituten en het politiek bedrijf,
3. het democratisch bestel en de verdeling van bevoegdheden.
Het is bovendien belangrijk om rekening te houden met enerzijds
eigenschappen van het object dat wordt vertrouwd (de politieke instellingen,
de publieke
diensten en administraties) en anderzijds eigenschappen van het
subject dat vertrouwt.
Tot voor kort richtten studies van de kwaliteit van overheidsdienstverleningen zich met name op zgn. harde indicatoren, zoals budget en output
(Bouckaert
& Van de Walle, 2003). Het is pas een recent gegeven dat de aandacht
zich richt op zgn. zachte indicatoren, zoals tevredenheid en vertrouwen.
De modernisering
van de overheidsinstellingen neemt nu een centrale positie in tussen de strategie¨en om het vertrouwen te herstellen. Verbeteringsinitiatieven,
is de
gedachte, verhogen de kwaliteit van publieke diensten en maken
deze zichtbaarder.
Dit zou leiden tot een grotere tevredenheid van de burgers welke op zijn beurt weer zou leiden tot een groter vertrouwen in de overheid.
De
groeiende sceptische en wantrouwende houding van de burger ten
opzichte van de overheid betekende vanaf midden jaren negentig immers een
belangrijke
impuls om te komen tot kwaliteitsverbeteringen in de dienstverlening van de overheid. De overheidsmoderniseringsretoriek plaatst het
presteren
van de overheid en overheidsdiensten in het centrum van verklaringen
voor
het wantrouwen van de burger. De veronderstelde band tussen de
werking van
overheidsdiensten en vertrouwen in de overheid krijgt steeds meer
aandacht, zowel van academici (Pollitt & Bouckaert, 2000: 123-6; Bok,
2001), als van
overheden en onderzoeksinstellingen (Sims, 2001; Barnes & Gill,
2000; Ryan, 2000). De inleiding tot de Amerikaanse Government Performance and
Results
Act stelt dat ...waste and inefficiency in Federal
programs undermine the confidence of the American people in the Government (Government Performance
and Results Act, 1993).
Verschillende OESO documenten verwijzen op een gelijkaardige
wijze naar de relatie tussen het functioneren van de openbare sector en het vertrouwen
in de
overheid (OECD, 2000). Het National Partnership for Reinventing
Government, de grote moderniseringsoefening bij de Amerikaanse federale overheid,
gaat zelfs een stapje verder: After a 30-year decline,
public trust in the federal government is finally increasing.
When last measured by the University of Michigan in 1998,
the public’s trust in government had nearly doubled within
a four-year period to 40 percent. While this cannot be totally attributed to
the
results of reinvention, NPR believes reinvention has made an important contribution in raising the public’s trust in the government
and creating
a better workplace for federal employees. (National Partnership
for Reinventing Government, 2001).
Onderzoek naar vertrouwen in de overheid tracht meestal statistische
relaties te vinden tussen een serie socio-demografische en sociologische
variabelen en
vertrouwen, maar in feite is vrij weinig geweten over de causale
processen die aan de grondslag van deze relaties liggen. Causaliteit is een basisvraag
wanneer
we de relatie tussen het functioneren van overheidsdiensten en
vertrouwen in de overheid wensen te onderzoeken. Meer bepaald is het niet eenvoudig
vast te
stellen of een gebrekkige dienstverlening leidt tot een ongunstige
beoordeling van de overheid als geheel, dan wel of een negatieve instelling
ten aanzien van
de overheid resulteert in een negatieve beoordeling van de diensten
waarin deze overheid voorziet. Werkt dit causale proces in de twee richtingen,
of hebben
we te maken met twee totaal verschillende processen die op hetzelfde
moment aan het werk zijn? Onder welke voorwaarden is er een verband? In
de sociale
wetenschappen komen maar weinig situaties voor waar het bestaan
van een causale relatie ondubbelzinnig kan worden vastgesteld: als X dan
Y . Veelal
blijken externe factoren een rol te spelen.
Dit rapport is het zevende in een reeks onderzoeksrapporten geproduceerd in het kader van het programma Burgergericht Bestuur: Kwaliteit
en Vertrouwen
in de Overheid. Het bouwt voort op de theoretische beschouwingen
en statistische analyses die in het kader van de survey “Werken
Aan De Overheid”
werden gedaan en die tot doel hebben de relatie tussen de kwaliteit
van overheidsdienstverlening op de tevredenheid en het vertrouwen van
burgers in
8 Dienstverlening van de overheid door de Vlaming beoordeeld diensten, administraties en de overheid in het algemeen te onderzoeken.
In
dit rapport willen we op grond van klanten- en burgerbevragingen
nagaan of en in welke mate er een verband is tussen tevredenheid met overheidsdienstverlening
en vertrouwen in de overheid. Dat wil zeggen dat we ons richten
op de dynamiek in de rechterpoot van Figuur 1.1. Hiertoe beschikken
we over
twee bronnen van gegevens. Op de eerste plaats maken we gebruik
van data m.b.t. tevredenheid en vertrouwen verzameld door de Dienst Studietoelagen
(depart. Onderwijs, MVG), de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling
en Beroepsopleiding (VDAB), het Vlaams Fonds voor Integratie van personen
met een Handicap, en de Administratie Budgettering, Accounting
en Financieel Management (ABAFIM). Op de tweede plaats benutten we de gegevens
opgetekend in de burgersurvey “Werken Aan De Overheid” die
in april-juni 2002 bij 1,250 Vlaamse burgers mondeling werd afgenomen (Bouckaert
et
al., 2002). In de komende hoofdstukken proberen we de vermeende
relatie tussen het functioneren van overheidsdiensten en vertrouwen in
de overheid
te deconstrueren. We zullen impliciete grondstellingen (axioma’s)
van de redenering blootleggen. In het volgende hoofdstuk geven we het theoretisch
kader aan waarin de empirische verbanden tussen tevredenheid en
vertrouwen conceptueel zullen worden geduid. We gaan daarbij uitgebreid in
over
vraagstukken ten aanzien van causaliteit. De daaropvolgende twee
hoofdstukken omvatten de statistische analyses van de voornoemde bronnen van
data in het licht van de in het tweede hoofdstuk opgestelde hypothesen.
De voornaamste conclusies van het empirisch onderzoek worden opgesomd
in het
laatste hoofdstuk waar ook een aantal beleidsadviezen met betrekking
tot het methodologische aspect van burgerbevragingen worden gegeven.
Inhoudstafel
1 Inleiding
2 Het theoretisch kader
2.1 Dienstenaanbod en waardering
2.2 Conceptuele bemerkingen bij de prestatiehypothese
2.2.1 Objecten van evaluatie
2.2.2 Evaluatie criteria
2.3 Ontologische bemerkingen bij de prestatiehypothese
2.4 Kernpunten van kritiek en een perspectief op empirische toetsing
3 Klantenbevragingen
3.1 Algemene vraagstelling en methode
3.2 De Dienst Studietoelagen (2001)
3.3 De VDAB (2002)
3.4 Het Vlaams Fonds voor Integratie van Personen met een Handicap (2001)
3.5 De ABAFIM (2002)
3.6 Studie van de geaggregeerde data
3.7 Bevindingen
4 Burgerbevragingen
4.1 De politie
4.2 Het lager onderwijs
4.3 De Post
4.4 De vuilnisophaaldienst
4.5 De VDAB
4.6 De Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn
4.7 High impact agencies
4.8 Op zoek naar een anker: de predispositie van burgers ten
opzichte van de overheid
5 Conclusies en enkele beleidsaanbevelingen
5.1 Overzicht van de voornaamste bevindingen uit het empirisch onderzoek
5.2 Beleidsaanbevelingen |
